新中國(guó)成立以來，尤其是改革開放后，我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，依靠自身努力養(yǎng)活世界五分之一的人口，取得了令世人矚目的成就。這些成就的取得，得益于科技的進(jìn)步、管理措施的到位，更離不開廣大農(nóng)業(yè)工作者的辛勤付出。與此同時(shí)，我國(guó)種業(yè)也走過了不少?gòu)澛罚?dāng)前還面臨著一些比較突出的問題。
一、我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀——三大糧食單產(chǎn)水平快速變化
種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最為顯著的是中國(guó)三大糧食的單產(chǎn)水平快速變化，從細(xì)分來看，水稻和小麥已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但玉米單產(chǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。
（一）水稻單產(chǎn)進(jìn)步明顯
上世紀(jì)60年代初，中國(guó)水稻單產(chǎn)水平遠(yuǎn)低于日本，但高于印度、印尼、孟加拉、越南等發(fā)展。中國(guó)家1961-1963年中國(guó)每公頃水稻單產(chǎn)水平僅為2.35噸，還未達(dá)到日本的一半（5.03噸），但比印度尼西亞的每公頃1.67噸和印度的1.50噸分別高41.0%和57.1%。即使到改革開放初期的1978-1980年，仍遠(yuǎn)低于日本1961年的單產(chǎn)水平，單產(chǎn)能力相差20年以上。改革開放后的1991-1993年趕上日本，并保持同步增長(zhǎng)，同時(shí)拉開與印尼、印度等國(guó)差距。值得說明的是，日本的單產(chǎn)雖處于世界先進(jìn)水平，但政府補(bǔ)貼高企，其水稻生產(chǎn)成本過高，并不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
（二）小麥單產(chǎn)水平增長(zhǎng)最快
上世紀(jì)60年代初期，中國(guó)的小麥單產(chǎn)水平不僅遠(yuǎn)低于美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，更低于前蘇聯(lián)、印度等發(fā)展中國(guó)家。改革開放后，1978-1980年單產(chǎn)水平達(dá)到1.96噸/公頃，不僅超過加拿大、印度、前蘇聯(lián)等國(guó)，更是達(dá)到美國(guó)88%水平（2.22噸/公頃），然而仍低于美國(guó)1968-1970年（2.02噸/公頃）的水平，單產(chǎn)能力相差10年以上。1983-1985年水平提升，達(dá)到2.74噸/公頃，超過同期美國(guó)2.55噸/公頃，遠(yuǎn)高于加拿大、前蘇聯(lián)及印度等國(guó)。此后，2018-2020年達(dá)到5.60噸/公頃，已比美國(guó)高68%（3.34噸/公頃）（圖1）。值得關(guān)注的是，多數(shù)地區(qū)一年兩熟的中國(guó)小麥單產(chǎn)水平與一年一熟的法國(guó)相比，單產(chǎn)水平差距由改革開放初期1978-1980年的3.04噸/公頃，減少到2018-2020年的1.47噸/公頃，單產(chǎn)水平從低60.8%縮小至低21%。
玉米單產(chǎn)差距越拉越大。與水稻、小麥不同，中國(guó)的玉米單產(chǎn)水平，改革開放后與美國(guó)差距不僅未縮小，反而擴(kuò)大。上世紀(jì)60年代初期，中國(guó)的玉米單產(chǎn)水平遠(yuǎn)落后于美國(guó)及法國(guó)等國(guó)。1987-1989年單產(chǎn)水平（3.91噸/公頃）低于美國(guó)1961-1963年（4.08噸/公頃）的水平，相差26年。到2018-2020年，中國(guó)玉米單產(chǎn)水平（6.25噸/公頃），仍低于美國(guó)1977-1979年的水平（6.31噸/公頃），與美國(guó)差距擴(kuò)大到41年。值得一提的是，上世紀(jì)90年代中期以來，美國(guó)的玉米單產(chǎn)水平也逐漸與同是發(fā)達(dá)國(guó)家的法國(guó)的距離拉大，美國(guó)由2000-2002年平均比法國(guó)低0.41噸/公頃，增長(zhǎng)為2018-2020年的平均高2.34噸/公頃；而發(fā)展中國(guó)家的巴西，其單產(chǎn)水平由改革開放初期1978-1980年的相當(dāng)于中國(guó)的50%（1.48噸/公頃），提升為2018-2020年的88%（5.53噸/公頃）。
二、我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)存在的突出問題
據(jù)全球農(nóng)業(yè)市場(chǎng)調(diào)研公司Kynetec統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全球種業(yè)市場(chǎng)規(guī)模已由432億美元（2016年）增長(zhǎng)至520億美元（2021年），年均復(fù)合增長(zhǎng)率為3.8%。中國(guó)是全球最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)，也是最大的種子需求國(guó)之一。2023年，我國(guó)種子市場(chǎng)規(guī)模1563億元，約占國(guó)際市場(chǎng)總額（520.6億美元）的42.6%，是國(guó)際上第一大種子市場(chǎng)。進(jìn)步是顯著的，但問題也是突出的。這集中表現(xiàn)在：
（一）種子企業(yè)小而弱
種子企業(yè)向多元化、集團(tuán)化和國(guó)際化方向發(fā)展已是全球趨勢(shì)，跨國(guó)種子集團(tuán)通過外延并購(gòu)不斷提升集中度，種子產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷上升，種子產(chǎn)業(yè)鏈一體化愈發(fā)明顯。全球來看，種子行業(yè)20強(qiáng)企業(yè)呈現(xiàn)出“兩超四強(qiáng)，差異發(fā)展”的發(fā)展格局。拜爾、科迪華農(nóng)業(yè)兩家巨頭遙遙領(lǐng)先，銷售額占據(jù)全球10強(qiáng)的58.26%。先正達(dá)、利馬格蘭、巴斯夫和科沃施四家緊隨其后，銷售額占31.63%。
2023年，全國(guó)共有持證種業(yè)企業(yè)9841家，其中正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)有8721家，但鮮有真正市場(chǎng)影響力企業(yè)。我國(guó)年銷售額最高的種子企業(yè)隆平高科（年銷售額13億美元）排名第七，但僅為前兩位拜爾（115億美元）和科迪華（95億美元）年銷售額的11.30%和13.68%。我國(guó)前5家企業(yè)的種子銷售額為97.4億元，僅占全國(guó)市場(chǎng)份額的7.31%；前100家公司銷售額僅364.7億元，占全國(guó)市場(chǎng)份額的27.38%年銷售額低于200萬(wàn)元和100萬(wàn)元的種子公司分別高達(dá)4384家和3454家，分別占全國(guó)種子公司總數(shù)的53.7%和42.3%。
（二）研發(fā)投入少且散
中國(guó)種企的研發(fā)投入處于極低水平。2023年全國(guó)所有種企的研發(fā)總額（76億元）不到拜爾一家種子研發(fā)投入的69%（110億元）。即使研發(fā)投入最高的隆平高科，2023年的研發(fā)投資僅8.17億元。
更為奇怪的是，中企的研發(fā)投資與市場(chǎng)份額并不匹配。2023年我國(guó)8721家種子企業(yè)中，年研發(fā)投資不超過50萬(wàn)的有6893家，占總數(shù)的79%；甚至有3876家公司（44%）年研發(fā)投資為0。雖然前5家企業(yè)的研發(fā)投資占所有企業(yè)研發(fā)投資的11.0%，但與種子銷售額并不對(duì)應(yīng)。比如銷售額最大的前5家企業(yè)中，僅有2家研發(fā)投資排名前5，另外3家企業(yè)的研發(fā)投資對(duì)應(yīng)。比如銷售額最大的前5家企業(yè)中，僅有2家研發(fā)投資排名前5，另外3家企業(yè)的研發(fā)投資僅為研發(fā)投資最多企業(yè)的18.6%～30.3%。這表明相當(dāng)部分的種子企業(yè)并未將研發(fā)作為發(fā)展優(yōu)先選項(xiàng)。
除研發(fā)投資低水平外，育種人才吸引和培養(yǎng)同樣不足。以新進(jìn)人才為例，全國(guó)所有注冊(cè)種子公司的碩士畢業(yè)生及以上人數(shù)占全部員工的比例由2014年的17.3%增長(zhǎng)到2022年期間的18.2%，幾乎無變化。缺乏人才就缺乏搶占分子育種時(shí)代的先機(jī)。從現(xiàn)狀來看，中國(guó)的種企目前形成了國(guó)資三大體系：中國(guó)中化的先正達(dá)、中信農(nóng)業(yè)（財(cái)政部）的隆平高科、國(guó)投種業(yè)。除了三大國(guó)資以外，大北農(nóng)、杭州瑞豐、隆平生物、清源農(nóng)冠等性狀公司也值得關(guān)注。清源農(nóng)冠自2017年以來，在生物育種上的投入達(dá)到20億元，是國(guó)內(nèi)目前最有希望產(chǎn)生原始創(chuàng)新耐除草劑產(chǎn)品的公司。除此以外，其他私營(yíng)公司基本在生物育種研發(fā)上投入不足，難以形成有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品。
（三）種子審定監(jiān)管寬而亂
我國(guó)政府自上而下建立了龐大的種子管理體系。在此管理體制下，進(jìn)入種子市場(chǎng)的作物品種及種子質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)，企業(yè)不承擔(dān)作物品種在生產(chǎn)上表現(xiàn)不好給農(nóng)戶所帶來的產(chǎn)量損失的責(zé)任。其結(jié)果是本來由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府執(zhí)法部門，從而鼓勵(lì)了更多不完全具備進(jìn)入種子市場(chǎng)資格的企業(yè)進(jìn)入。
在政府強(qiáng)勢(shì)治理的背景下，國(guó)家執(zhí)行的是主要農(nóng)作物品種審定制度。即市場(chǎng)上所銷售的主要農(nóng)作物品種種子必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府審定。在2000年第一部種子法頒布之前，
水稻、玉米和小麥三大作物主產(chǎn)省份平均每年僅審定2～3個(gè)新品種。頒布后，為了贏得更大的市場(chǎng)份額，每年審定的容易保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的雜交水稻和玉米品種數(shù)快速增長(zhǎng)，2010年分別達(dá)到550個(gè)和650個(gè)。快速增長(zhǎng)的品種不僅給承擔(dān)品種區(qū)域試驗(yàn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省農(nóng)業(yè)行政部門造成巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，也給管理帶來極大困難。為此，2015年審定的水稻和玉米品種數(shù)分別減少到486個(gè)和622個(gè)，但此后又快速增長(zhǎng)，2022年，這兩種作物審定的品種數(shù)分別高達(dá)2011個(gè)和3061個(gè)。泛濫的審定品種給種子管理部門帶來了極大的“執(zhí)法”負(fù)擔(dān)，同時(shí)由于地方政府尤其是縣級(jí)以下政府缺乏足夠的品種執(zhí)法能力，最終導(dǎo)致“套牌”種子的市場(chǎng)泛濫。
（四）研究模式陳舊且落后
目前跨國(guó)公司已采用分子設(shè)計(jì)育種技術(shù)開展商業(yè)化育種。第一，跨國(guó)公司建立了研發(fā)生產(chǎn)線，并按照當(dāng)前國(guó)際上最先進(jìn)的技術(shù)體系，依據(jù)分子育種的全過程，設(shè)計(jì)出環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的研發(fā)依據(jù)企業(yè)生產(chǎn)模式進(jìn)行管理。第二，跨國(guó)公司為了獲取更多的利潤(rùn)，企業(yè)會(huì)將最先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用于分子育種研發(fā)。這些技術(shù)包括采用分子設(shè)計(jì)、分子標(biāo)記輔助選擇、轉(zhuǎn)基因、基因編輯、生物合成等分子生物學(xué)技術(shù)等。第三，跨國(guó)公司按照設(shè)計(jì)的型號(hào)式生產(chǎn)線式生產(chǎn)方法進(jìn)行研發(fā)過程的管理。整個(gè)育種研發(fā)過程分為實(shí)驗(yàn)室階段與田間階段。實(shí)驗(yàn)室階段采用生物工程技術(shù)方法對(duì)親本資源進(jìn)行基因測(cè)序、親本選配/基因克隆和轉(zhuǎn)基因/基因編輯等研發(fā)活動(dòng)；田間階段則由田間轉(zhuǎn)育、雜交及后代選擇、新品系及品種試驗(yàn)等。所有研發(fā)環(huán)節(jié)（階段）均按已設(shè)計(jì)好的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行型號(hào)研發(fā)式的研發(fā)管理。
與跨國(guó)公司不同，中國(guó)絕大多數(shù)育種研究單位和企業(yè)仍以課題組式的研發(fā)體制，采用傳統(tǒng)的雜交育種研究方法開展研究。所有研究主要依據(jù)育種人員的研發(fā)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)其對(duì)不同類型種質(zhì)資源的長(zhǎng)期觀察與經(jīng)驗(yàn)選配雜交親本，并通過課題組的人工雜交進(jìn)行后代選擇及新品系、新品種選擇等活動(dòng)。對(duì)于采用現(xiàn)代生物工程技術(shù)開展的轉(zhuǎn)基因技術(shù)育種、基因編輯等育種研發(fā)，不僅是課題組各自研發(fā)，而且不同課題組間分離。以轉(zhuǎn)基因育種為例，從事上游的基因克隆研究不愿意將克隆最好的基因交給中下游，而從事中游基因轉(zhuǎn)化研究的，則缺失轉(zhuǎn)化體研究這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。即將克隆的基因轉(zhuǎn)化后，后代只要表達(dá)便作為新的轉(zhuǎn)化體用于下游育種研究，而不是跨國(guó)公司對(duì)一個(gè)基因轉(zhuǎn)化后形成成千上萬(wàn)個(gè)后代表達(dá)群體，并通過這些后代表達(dá)群體的選擇，形成富有競(jìng)爭(zhēng)力的轉(zhuǎn)化體用于下游的新品種選育。這一體制限制了我國(guó)選育品種競(jìng)爭(zhēng)力。
（五）種質(zhì)資源利用浪費(fèi)又無序
值得關(guān)注的是，中國(guó)育種單位對(duì)種質(zhì)資源的精準(zhǔn)鑒定與利用未能應(yīng)用于育種研發(fā)。一是對(duì)目前保存的資源精準(zhǔn)鑒定進(jìn)展緩慢。作為國(guó)際上第二大種質(zhì)資源擁有國(guó)，在現(xiàn)存的53.91萬(wàn)份種質(zhì)資源中，完成精準(zhǔn)鑒定的不足1.5萬(wàn)份，優(yōu)異農(nóng)藝性狀、抗性基因的挖掘尚無法滿足品種選育的需求，與跨國(guó)公司對(duì)其所有資源均完成了基因測(cè)序不同，中國(guó)尚未完成種質(zhì)資源的充分研究。二是即使已完成基因測(cè)序的種質(zhì)資源，相關(guān)信息也并未對(duì)所有育種人員開放，使相關(guān)研究成果無法被充分利用；即使獲得相關(guān)種質(zhì)資源基因測(cè)序信息，在利用這些資源時(shí)也存在著各種困難。據(jù)最近對(duì)國(guó)內(nèi)8大種子企業(yè)的調(diào)查，目前我國(guó)種子企業(yè)育種研發(fā)所用的種質(zhì)資源，多數(shù)為公司多年積累下來的及生產(chǎn)上大面積種植的品種，少數(shù)資源為國(guó)外“引進(jìn)”。對(duì)這些資源的利用基本依靠公司育種人員的觀察評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)其在其他地區(qū)表現(xiàn)及分子水平遺傳特征的了解。對(duì)于獲得政府部門所收集保存的資源較困難，對(duì)利用則較為少見。
這些問題的存在，有些是重視不足，有些是管理不到位，而更多的是體制機(jī)制設(shè)置不科學(xué)、不順暢造成的困局。
三、種子產(chǎn)業(yè)體制現(xiàn)狀及困境
三大糧食單產(chǎn)能力的變化是我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的真實(shí)反應(yīng)，也是科技體制及政策的真實(shí)寫照。
（一）種子產(chǎn)業(yè)體制現(xiàn)狀
種子產(chǎn)業(yè)體制包括研發(fā)體制、市場(chǎng)體制和管理體制，其中，研發(fā)體制是核心，決定了種子技術(shù)水平及進(jìn)步潛力。市場(chǎng)體制決定了種子市場(chǎng)是否開放及買賣雙方的特征，尤其是種子銷售者（種子公司）在種子市場(chǎng)上的特征。管理體制則是政府維護(hù)種子市場(chǎng)秩序，確保種子供應(yīng)安全而采取的相關(guān)立法、制度與政策以及相關(guān)的組織體系設(shè)置。具體如下：
1、研發(fā)體制
國(guó)際上主要有兩種研發(fā)體制：政府研發(fā)體制和企業(yè)研發(fā)體制。多數(shù)國(guó)家的政府公共研發(fā)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)那些知識(shí)產(chǎn)權(quán)較難保護(hù)的農(nóng)作物常規(guī)品種研發(fā)，通常在政府補(bǔ)貼支持下開展工作。而企業(yè)則專注于知識(shí)產(chǎn)權(quán)較易保護(hù)的雜交品種研發(fā)，以及那些即使在農(nóng)戶自行留種的情況下，仍能收回育種研發(fā)成本的農(nóng)作物常規(guī)品種研發(fā)。
政府研發(fā)體制以課題組為單位，主要開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)較難保護(hù)的農(nóng)作物新品種培育研究。然而，這種研發(fā)模式受到人力和條件的限制。一方面，研究人力有限，導(dǎo)致在育種過程中可選配的雜交組合數(shù)量及雜交后代數(shù)量受到極大限制；另一方面，作為承擔(dān)公共研究任務(wù)的機(jī)構(gòu)，其實(shí)驗(yàn)田和實(shí)驗(yàn)儀器規(guī)模較小，且擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)田或更新實(shí)驗(yàn)儀器受到行政管理和資金管理的制約。
相比之下，企業(yè)研發(fā)體制采用流水線式操作，注重效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)研發(fā)新品種時(shí)，會(huì)重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)是否能夠有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及是否能夠收回研發(fā)成本。跨國(guó)公司的新品種研發(fā)機(jī)構(gòu)更是實(shí)現(xiàn)了工廠化、專業(yè)化生產(chǎn)。他們將育種過程細(xì)分為遺傳材料收集與整理、基因測(cè)序、親本組配、田間雜交、后代選擇以及新品系選擇與推廣等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都按照流水線布局，逐級(jí)推進(jìn)研發(fā)工作，直至選育出具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的品種并推廣給農(nóng)戶種植。
為了培育出遠(yuǎn)優(yōu)于現(xiàn)有品種的農(nóng)作物，企業(yè)通過融資建立了國(guó)際領(lǐng)先的研發(fā)團(tuán)隊(duì)和實(shí)驗(yàn)室。這些研發(fā)機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室具有生產(chǎn)性質(zhì)，其檢測(cè)通量、檢測(cè)效率、試驗(yàn)田面積以及雜交后代群體規(guī)模是政府研發(fā)機(jī)構(gòu)的數(shù)倍甚至數(shù)百倍。
中國(guó)的種子研發(fā)體制以政府主導(dǎo)為主。政府研究單位既負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)較難保護(hù)的常規(guī)品種育種任務(wù)，也承擔(dān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)較易保護(hù)的雜交品種育種任務(wù)。同時(shí)，政府為下屬單位（包括高等院校的相關(guān)院系）提供日常運(yùn)行、基建、設(shè)備更新等發(fā)展經(jīng)費(fèi)支持，并資助新品種研發(fā)的科研經(jīng)費(fèi)。
2、市場(chǎng)體制
種子市場(chǎng)體制主要取決于種子市場(chǎng)的開放程度以及種子公司的特征。在國(guó)際上，絕大多數(shù)國(guó)家的種子市場(chǎng)是開放的，并且由跨國(guó)公司主導(dǎo)。在這種背景下，跨國(guó)公司通常在其總部所在國(guó)開展新品種培育的基礎(chǔ)研究，包括生物學(xué)、生物技術(shù)以及基礎(chǔ)應(yīng)用研究。同時(shí)，它們?cè)谌蚍秶鷥?nèi)設(shè)立研發(fā)分中心、新品種試驗(yàn)站和種子銷售代理中心。通過總部研發(fā)中心與其他分中心及試驗(yàn)站的分工協(xié)作，跨國(guó)公司能夠培育出適應(yīng)各地生態(tài)環(huán)境的農(nóng)作物新品種。
種子市場(chǎng)是否由跨國(guó)公司控制，取決于該國(guó)種子市場(chǎng)的開放程度，這進(jìn)一步影響了國(guó)家種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。在一些小型國(guó)家，由于自身研發(fā)能力不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依賴跨國(guó)公司的技術(shù)支持，因此開放種子市場(chǎng)成為必然選擇。而在日本、澳大利亞以及一些歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管具備農(nóng)作物新品種研發(fā)的科研能力和資金，但由于市場(chǎng)規(guī)模有限，其種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不平衡。例如，某些作物的種子產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，而主要作物的種子仍依賴跨國(guó)公司供應(yīng)。這些國(guó)家的種子市場(chǎng)與其他產(chǎn)品市場(chǎng)一樣是開放的，形成了西方國(guó)家的市場(chǎng)共同體。
相比之下，中國(guó)的種子市場(chǎng)是非開放的。主要糧食和經(jīng)濟(jì)作物的品種選育及種子經(jīng)營(yíng)主要由國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在現(xiàn)代生物技術(shù)及新品種研發(fā)領(lǐng)域，中國(guó)目前實(shí)行“黑名單”制度，禁止國(guó)外企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)開展相關(guān)研究和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。盡管科迪華、拜耳、正大等跨國(guó)公司在中國(guó)設(shè)立了實(shí)驗(yàn)站并培育出了一些品種，但其研發(fā)活動(dòng)在過去十多年中受到了嚴(yán)格限制。近年來，中國(guó)政府試圖通過收購(gòu)先正達(dá)等跨國(guó)公司來推動(dòng)種子產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，但這一舉措并未如預(yù)期那樣有效推動(dòng)整個(gè)種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
3、管理體制
種子產(chǎn)業(yè)管理體制是政府為維護(hù)種子市場(chǎng)秩序、保障種子供應(yīng)安全而制定的一系列制度安排。它包括種子法律法規(guī)體系、種子市場(chǎng)治理及組織體系、以及配套政策等。管理體制主要分為政府治理和企業(yè)自律兩種模式。
政府治理是指政府通過設(shè)立種子管理機(jī)構(gòu)，對(duì)種子經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行管理，并對(duì)種子經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。企業(yè)自律則是指企業(yè)在進(jìn)入種子市場(chǎng)時(shí)需在工商管理部門注冊(cè)，若違反市場(chǎng)秩序或法律法規(guī)，由司法系統(tǒng)進(jìn)行處理。
在種子市場(chǎng)尚未成熟或國(guó)家糧食安全無法保障的情況下，許多國(guó)家會(huì)選擇政府治理模式。例如，中國(guó)和印度作為人口大國(guó)，糧食安全問題不僅關(guān)乎國(guó)家安全，還會(huì)影響國(guó)際市場(chǎng)。因此，維護(hù)種子市場(chǎng)秩序成為這些國(guó)家最重要的農(nóng)業(yè)政策之一。
相比之下，國(guó)際上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家采用企業(yè)自律模式。在一些種子產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，種子市場(chǎng)主要由少數(shù)跨國(guó)公司或大型企業(yè)控制。這些公司的種子銷售由其下屬公司或簽約代理公司負(fù)責(zé)，市場(chǎng)上的農(nóng)作物品種種子大多由這些公司研發(fā)，品種和質(zhì)量較為一致。基于這種市場(chǎng)格局，企業(yè)自律成為這些國(guó)家種子市場(chǎng)治理的主要模式。
在不同的歷史條件下，各國(guó)選擇不同的治理方式可以理解。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和世界潮流的進(jìn)步，各國(guó)也必須根據(jù)時(shí)代需求做出相應(yīng)調(diào)整。中國(guó)是國(guó)際上典型的政府治理種子市場(chǎng)的國(guó)家，擁有龐大而完善的種子管理體系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下設(shè)的種子管理局負(fù)責(zé)國(guó)家種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策制定。同時(shí)，全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心設(shè)有多個(gè)種子管理事業(yè)單位，分別負(fù)責(zé)農(nóng)作物新品種的區(qū)域試驗(yàn)、品種審定以及種子市場(chǎng)管理等職能。類似地，各省級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門也設(shè)立了省級(jí)種子管理局和種子管理站，分別負(fù)責(zé)本省的作物品種技術(shù)進(jìn)步、種子市場(chǎng)管理以及區(qū)域試驗(yàn)和品種審定等事務(wù)。在省級(jí)以下，地（市）級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也都設(shè)有種子管理機(jī)構(gòu)。其中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)種子執(zhí)法管理，確保農(nóng)民種植的品種是最適合當(dāng)?shù)亍⒕哂凶畲螽a(chǎn)量潛力的高質(zhì)量種子。
這種多層次的管理體制體現(xiàn)了中國(guó)在保障糧食安全和維護(hù)種子市場(chǎng)秩序方面的高度重視和嚴(yán)格管理，但也造成了巨大的人力、財(cái)力浪費(fèi)和科研的落后。比如，玉米單產(chǎn)水平由與美國(guó)相差26年擴(kuò)大到41年，其原因與自上世紀(jì)90年代以來轉(zhuǎn)基因的商業(yè)化種植及種子產(chǎn)業(yè)的研發(fā)體制有關(guān)。
（二）種子產(chǎn)業(yè)當(dāng)前的體制機(jī)制困境
1、政府研發(fā)機(jī)構(gòu)參與商業(yè)化育種
這是最大的弊病所在，也是眾多問題的根源。目前中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)研發(fā)體制仍是政府部門參與商業(yè)化育種，所有地市級(jí)以上政府的農(nóng)業(yè)科研單位及農(nóng)業(yè)高校中，商業(yè)化育種仍是重要內(nèi)容之一。然而，以課題組為單位的商業(yè)化育種由于缺乏足夠的人力與實(shí)驗(yàn)條件，使得品種缺乏足夠競(jìng)爭(zhēng)力。在此背景下，一方面政府研究單位可以通過出售品種獲得收入并增加福利，另一方面由于政府研究單位是在國(guó)家經(jīng)費(fèi)的支持下開展育種，使企業(yè)購(gòu)買品種的價(jià)格遠(yuǎn)低于自己研發(fā)，從而降低企業(yè)研發(fā)積極性。
2、小企業(yè)的無序競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)
種子市場(chǎng)品種泛濫，小公司通過購(gòu)買政府部門研發(fā)的品種并“套牌”經(jīng)營(yíng)成為當(dāng)前市場(chǎng)混亂的重要原因。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，在省級(jí)以上政府審定的水稻、玉米品種中，公司申請(qǐng)的品種數(shù)分別于2011和2004年超過政府研究機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的品種，然而，據(jù)我們對(duì)所有育成品種的逐個(gè)分析，發(fā)現(xiàn)2019年從政府購(gòu)買及合作培育的品種高達(dá)58.0%，高于公司自己培育。雖然此后公司自己研發(fā)的品種數(shù)超過了購(gòu)買及合作研發(fā)的品種，但2022年仍高達(dá)48%。此外，一些小企業(yè)以便宜的價(jià)格購(gòu)買政府研發(fā)機(jī)構(gòu)所培育的不太好的品種，并通過生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)套牌種子來獲取非法利潤(rùn)，從而嚴(yán)重?cái)_亂了種子市場(chǎng)。
3、低門檻品種審定制度導(dǎo)致“多亂雜”
中國(guó)實(shí)施多年的品種審定制度和審定的大量作物新品種保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步，然而，品種審定制度的低門檻所導(dǎo)致的低選擇標(biāo)準(zhǔn)也造成了品種與種子市場(chǎng)的“多亂雜”。事實(shí)上，跨國(guó)公司在對(duì)進(jìn)入品種比較試驗(yàn)之前的大群體品系選擇標(biāo)準(zhǔn)為增產(chǎn)潛力不低于10%，并對(duì)超過該增產(chǎn)潛力的品系通過品種比較試驗(yàn)后，再選擇表現(xiàn)好的品種進(jìn)行多區(qū)域多環(huán)境的測(cè)試；而中國(guó)育種單位的新品系選擇標(biāo)準(zhǔn)則普遍為比對(duì)照品種增產(chǎn)即可，所選擇的品種可直接申請(qǐng)省級(jí)或國(guó)家級(jí)的區(qū)域試驗(yàn)。此外，通過對(duì)生產(chǎn)上的當(dāng)家品種進(jìn)行回交“改良”進(jìn)而“選育”出參加區(qū)域試驗(yàn)的“品種”，是目前一些種子公司及部分研究單位的普遍做法。這種靠侵犯他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“育種”行為，加劇了品種市場(chǎng)的多亂雜。
4、種子經(jīng)營(yíng)許可證制度缺乏有效的退出機(jī)制
目前我國(guó)實(shí)行的是種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證制度，即從事主要農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)的企業(yè)必須獲得省級(jí)以上人民政府頒發(fā)的種子生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)許可證。要求從事種子生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須擁有“自育品種或作為第一選育人的審定品種1個(gè)以上，或者合作選育的審定品種2個(gè)以上，或者受讓品種權(quán)的品種3個(gè)以上”。這一基本資格要求未能對(duì)企業(yè)所經(jīng)營(yíng)品種的經(jīng)營(yíng)時(shí)間予以明確規(guī)定，但并未有明確的品種有效性的明確規(guī)定。據(jù)調(diào)查，目前每年審定的3000多個(gè)玉米品種和2000多年水稻品種中，種植面積超過10萬(wàn)畝的品種不超過10%，這些小品種嚴(yán)重?cái)_亂了種子市場(chǎng)秩序，給擁有生產(chǎn)上表現(xiàn)良好品種企業(yè)的發(fā)展造成了極大影響，進(jìn)而影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
四、當(dāng)前迫在眉睫的首要議題
我國(guó)曾經(jīng)歷——力爭(zhēng)到“十二五”實(shí)現(xiàn)公共科研院校“事企脫鉤”并建立以企業(yè)為研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化主體的“種子8號(hào)文”——改革失敗，這是慘痛的教訓(xùn)。從上述可知，中國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有很多地方需要做出切實(shí)的改革，比如如何提高現(xiàn)有的主要作物品種審定門檻標(biāo)準(zhǔn)，淘汰缺乏種子研發(fā)與經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)；建立主要作物新品種及種子經(jīng)營(yíng)許可證制度的退出制度；大幅提高現(xiàn)有種業(yè)執(zhí)法能力；推行企業(yè)自律的市場(chǎng)管理制度等。但是在所有改革當(dāng)中，排在首位且最為迫切的，是加快推進(jìn)政府部門退出商業(yè)化育種。這已經(jīng)成為阻礙中國(guó)種業(yè)發(fā)展的最大障礙之一。只有果斷踏出這一步，才能真正給中國(guó)種業(yè)帶來更加光明的未來。至少有四個(gè)方面的積極作用：
一是優(yōu)化資源配置，提升市場(chǎng)效率
政府部門參與商業(yè)化育種，容易導(dǎo)致資源過度集中于少數(shù)機(jī)構(gòu)，而忽視了市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。商業(yè)化育種需要快速響應(yīng)市場(chǎng)需求，政府部門的參與往往因體制限制而難以做到這一點(diǎn)。
二是更加明確政府與市場(chǎng)的邊界，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)
政府部門參與商業(yè)化育種，已經(jīng)干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。政府資源的介入導(dǎo)致科研院在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資金支持等方面享有特殊待遇，民營(yíng)企業(yè)自然無法匹敵，市場(chǎng)也無公平可言，也必將一片混亂。
三是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，推動(dòng)種業(yè)現(xiàn)代化
企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，商業(yè)化育種需要強(qiáng)大的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新能力。政府部門退出商業(yè)化育種，能夠促使企業(yè)加大研發(fā)投入，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的育種體系。
四是提升我國(guó)種業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力
在全球種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，我國(guó)種業(yè)企業(yè)需要更多地依靠自身實(shí)力參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。政府部門退出商業(yè)化育種，能夠推動(dòng)企業(yè)建立國(guó)際化的研發(fā)和市場(chǎng)體系，提升我國(guó)種業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
中國(guó)種業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，改革勢(shì)在必行。只有遵循種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律深化種子產(chǎn)業(yè)改革，充分認(rèn)識(shí)種業(yè)來自公共研發(fā)部門的阻力和改革的艱巨性。才能切實(shí)認(rèn)識(shí)到加快推進(jìn)政府部門退出商業(yè)化育種的時(shí)代意義，才能真正推動(dòng)我國(guó)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
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